姚冬梅

　　规范性文件备案审查，是地方人大常委会的一项重要法定职权，是人大开展法律监督的重要内容。2016年12月，县人大常委会通过了《规范性文件备案审查工作暂行办法》，这标志着县人大常委会规范性文件备案审查工作向制度化、规范化迈进。在新时代，如何适应新要求，进一步加强和改进规范性文件备案审查，增强法律监督实效，是当前各级人大常委会面临的一项重要课题。

　　一、规范性文件备案审查的重要性

　　规范性文件内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于人民群众的切身利益，关系重大。一方面对规范性文件进行备案审查，是加强党的领导，维护国家法制统一和尊严的需要。通过对规范性文件的备案审查，及时纠正或撤销一些不适当的规范性文件，从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，确保党的方针、政策的贯彻执行和宪法、法律的正确实施。另一方面，做好规范性文件备案审查工作是地方人大实施法律监督，增强监督实效的有效途径，也是法律赋予各级人大常委会的责任和义务。把规范性文件备案审查工作与人大其它形式的监督列入同等重要的位置，认真履行好职责，是民主法治建设的必然要求。

　　二、规范性文件备案审查的范围

　　“规范性文件备案审查”，是国家机关对规范性文件的“备案”和"审查"制度相结合而形成的一种特定的法律制度。规范性文件的备案审查包括两方面含义：一是指有关机关将其制定的规范性文件依其法定期限和程序报法定机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档；二是接受备案的机关在规范性文件有效期内，依法对其进行监督审查并作出处理。

　　备案审查制度中的规范性文件是指“各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，具有普遍约束力和一定强制性、并可反复适用的文件。”根据规范性文件的含义，规范性文件具有以下属性：一是具有普遍适用性，即在所辖区域普遍适用；二是能够反复适用；三是具有普遍约束力和一定强制性；四是内容涉及公民、法人和其他组织的权利和义务。

　　目前，我国法律法规对于规范性文件的审查机制没有全面统一的规定，实践中也存在着认识不一、做法各异的情况。我县《规范性文件备案审查工作暂行办法》规定，规范性文件具体包括县人民政府发布的决定、命令和以县人民政府办公室文件发布的人民政府作出的办法、规定等；乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定。

　　要做好规范性文件备案审查工作，首先要把握规范性文件的属性，不能仅看制定主体或公文的外在表现形式。政府发布的决定、命令不一定都是规范性文件，有些不以决定、命令形式发布的文件却有可能是规范性文件，如许多政府规范性文件，都是以“意见”、“办法”、“实施方案”下发的。根据《国家行政机关公文处理办法》第九条的规定：通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”；通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”，意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”，所以，除了决定和命令规定的事项之外其他的公文也有可能具有普遍约束力。只要是政府制定的，只要公告、通告、通知、批复、意见等政府文件对公民、法人、其他组织具有普遍约束力，而非仅仅针对特定人和事，在理论上就没有足够的理由将之与政府决定、命令区别对待。在实践中应采用实质性判断标准，即不拘泥于公文的制定主体和外在形式，而要着眼于公文的实际性质和功能，来判断其是否属于需报人大常委会备案审查的规范性文件。

　　三、规范性文件备案审查的方式

　　规范性文件的审查主要有主动审查和被动审查两种启动方式。主动审查是人大常委会有关工作机构主动对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，而被动审查是指人大常委会依国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查意见或者建议对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查。在被动审查方面，审查的问题通常比较明确具体，应当更加突出对公民、法人和其他组织权益的保护。规范性文件实施后，往往对其适用范围内的公民、法人和其他组织的利益影响最直接，他们对规范性文件是否合法、适当，对自己权益是否造成侵害，体会往往也是最深的。从目前情况看，进行主动审查是必要的，不仅有助于备案这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥审查机构的积极性和主动性，也更符合备案审查的要求，是人大维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。考虑到当前的机构设置情况，主动审查要有选择性和针对性，要突出重点，不能泛泛而审，对涉及人民群众关注的热点问题、规定行政许可、行政收费、行政处罚等内容的规范性文件应积极主动的开展审查工作。对于规范性文件审查后的纠正程序，要本着积极、稳妥的原则，与制定机关相互配合，充分启动与发挥制定机关自行纠正的功能，将问题解决在前面，保护制定机关的积极性，使备案审查工作积极稳妥地进行。