孙国军

　　对规范性文件进行备案审查是各级人大及其常委会的一项法定职责，也是实施法律监督的重要途径。党的十八届四中全会《决定》中明确提出：加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大更进一步提出要加强《宪法》的实施和监督，推进合宪性审查，维护《宪法》的权威。这既体现了规范性文件备案审查工作在依法治国战略中的重要性，同时也对备案审查工作提出了更高要求。

　　一、准确界定范围,维护备案审查工作的合法性

　　准确界定规范性文件范围是备案审查的前提。“规范性文件”一般有以下三个方面的特征：一是主体特征,即地方各级人大常委会审查的规范性文件是下一级人大及其常委会和本级“一府两院”制定的有关文件；二是内容特征,即文件内容一般应当涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系；三是效力特征,即文件应当在一定区域内具有普遍的约束力。这其中要明确两个具体问题。

　　第一，人民政府所制定的规范性文件是指由其发布的决定、命令、规定、办法、细则等，但在实际工作中,政府及其部门习惯出“红头文件”,如“意见”、“规则”、“通告”、“通知”等，同样具有普遍约束力，“红头文件”是否属于审查范围？只要这些“红头文件”是政府制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务关系的具有普遍约束力和反复适用的文件，不论其表现形式如何,也无论是什么名称,都应当属于规范性文件,依法都要报送同级人大常委会备案审查。

　　第二，对政府职能部门的文件,因其数量大，则由政府有关机构负责备案审查,以充分发挥行政机关内部层级监督的职责。不要求政府职能部门向人大报备规范性文件,并不意味着不该报备不能审查，同级人大常委会依法仍然可以根据有关单位、个人的要求或建议对其制定的规范性文件进行审查。

　　二、严把审查标准,增强备案审查工作的严密性

　　审查标准直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性。由于规范性文件多种多样,决定了规范性文件审查难以设定一个固定的、具体的、详尽的标准。监督法第三十条规定,“经审查,认为有下列不适当情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织义务的，如违法摊派钱物或义务工等;(二)同法律、法规相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的”。前两种情形实际上是指因违法而不适当,可归为“合法性审查”,而第三种情形的具体含义目前没有明确的规定,理解是指因不合理而不适当，如发布的决定等不符合实际，多数人反对的,即“合理性审查”。实践中,合法性审查有宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议作依据,备案审查机构比较容易操作，而合理性审查是对规范性文件的内容是否客观,是否符合本行政区域的具体情况和实际需要而进行的审查。一般包括两层意思: 一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定是否符合法律的目的、原则、精神; 二是规范性文件的行使是否公正、合理、客观。在实际工作中，要紧扣“合法性”与“合理性”这两条审查标准,从而增强备案审查工作的严密性。

　　三、健全工作机制,确保备案审查工作的权威性

　　健全的工作机制是做好规范性文件备案审查工作的保障。对于报送的规范性文件，必须建立健全三项机制, 解决好三个问题。

　　一是报送接收机制,解决有件不备问题。一方面,政府制定的规范性文件要按照要求及时报送同级人大备案；另一方面,人大常委会对报送的规范性文件根据送达时间、文件名称、审查情况、反馈时间、处理结果等进行登记造册，建立接收台账，确保规范性文件应报不漏、有件必备。

　　二是审查反馈机制,解决备而不审问题。人大备案审查机构应采取统一管理、分工负责的办法进行审查。首先，根据规范性文件的内容分送常委会相关工作委员会进行初审,与此同时，备案审查机构也要进行审查；其次，在各相关工作委员会和备案审查机构完成初审之后，可根据情况提请法律顾问进行审查，最后汇总形成书面审查意见。若未发现问题，将报送的规范性文件备案，若发现有问题，经备案审查机构负责人批准并报请主管领导同意，将书面审查意见向制定机关反馈。制定机关应在规定时间内研究提出修改意见，并向备案审查机构反馈，修正的规范性文件要再报人大常委会备案。这样,才能有效避免将备案审查当成简单的文件存档。

　　三是督察问责机制,解决整改不力问题。依据有关法律法规，对不报送或者不按规定报送规范性文件备案的，备案审查机构要给予通报，并责令限期改正；对报备的规范性文件，备案审查机构提出了书面审查意见，制定机关应在规定时间内提出是否修改的意见，并向备案审查机构进行反馈。制定机关对备案审查机构提出的审查意见不接受的，备案审查机构可将审查意见提请主任会议研究并提出审查处理意见；制定机关接到审查处理意见后，应当在规定时间内办理完毕，逾期末办理的，备案审查机构可向主任会议报告，由主任会议决定提请常务委员会审议并提出审议意见；对拒不执行人大常委会审议意见，人大常委会可对制定机关和相关责任人依法作出处理决定。

　　四、加强自身建设,切实提高备案审查工作水平

　　规范性文件备案审查工作涉及面广，法律性、政策性、专业性都很强, 没有高素质的专业人员，很难承担起审查职责。除备案审查工作机构专门负责外，要充分发挥法律顾问的作用，以弥补人大机关法律专业人才不足的现状，确保备案审查工作的有序开展。加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训，能够准确理解和把握规范性文件的内涵，备案审查的范围、程序和标准，掌握工作尺度和工作方法，使备案审查工作人员能够不断提高业务素质和工作水平，增强审查能力。